优化供给推动杭州居家养老服务水平再上新台阶

制图 王璟

市委十三届三次全体（扩大）会议暨市委经济工作会议指出，杭州要加快打造世界一流的社会主义现代化国际大都市，努力成为中国式现代化的城市范例。会议强调，要推进现代化品质生活提升新实践，以“一老一小”为重点健全公共服务体系，加快打造共享幸福的新天堂。

根据最新公布数据，杭州市60岁及以上常住老年人口达到211.1万人，60岁及以上户籍老年人口达到193.2万人，占全市总人口的23.15%，杭州已迈入中度老龄化社会。老城区人口高龄化明显，空巢、独居等重点老人比例较大。为了积极应对老龄社会挑战，杭州各级政府、相关职能部门积极作为，紧抓共同富裕示范区建设机遇，构建完善服务对象广泛、服务内容多样、服务队伍充足、数字赋能支撑的基本养老服务供给体系，“幸福颐养”逐步实现。作为居家养老服务试点城市，杭州2020年率先颁布实施《杭州市居家养老服务条例》，为居家养老服务规范化发展提供了法治保障；目前全市2917家居家养老服务中心使得老年人在“家门口”就可享受“一站式”养老服务；重点面向失能老年人实施困难老年人家庭“一户一策”适老化改造，率先在全省试点探索建立家庭养老照护床位，真正实现养老机构床位“搬进家庭”；率先在全省试点开展康养联合体建设，医、康、养“最后一公里”实现有效覆盖；新近颁布的《杭州市“一老一小”整体解决方案》为居家养老服务提供坚实支撑。

杭州居家养老服务面临的挑战

一是居家养老服务资源分散在不同政府部门，亟须得到进一步整合。在现有居家养老服务实践中，民政系统、卫健系统、老龄系统、人社系统、宣文系统等都拥有一定为老服务资源，但是缺少不同部门之间的协同联动机制，未能整合养老资源发挥更大效用。

二是居家养老服务设施需求量大，统一供给和差异化供给之间需要进一步平衡。目前照料中心等配套用房按小区配建，但小区规模不同，养老服务设施需求差异较大，如全市按统一标准配置，会造成资源浪费，用地、资金压力也较大。

三是社会化养老机构可持续发展压力大，输血和造血功能需要进一步完善。养老服务运营单位的收入来源主要来自政府购买和政府各类补贴，还不能由市场来买单。养老服务运营商只能通过增加或拓展运营项目、依托于集团其他业务的盈余等支撑居家养老服务的支出，养老服务运营单位的盈利瓶颈仍未突破。

四是养老服务专业人才缺失，社会支持有待进一步优化。养老护理人员主要是外来务工人员和退休返聘人员，年龄偏大，专业技术能力偏低，职业稳定性弱，地域流动性强。年轻专业护理人员和高级护理人员都比较匮乏。

五是老年人养老服务需求的多样化和个性化，意味着养老供给需要进一步多元化。抽样调查表明，居家老人对突发状况的处理、水电维修、看病就医、卫生清洁、出行等均存在不同程度需求。在医疗服务方面则表现出对上门看病、上门医疗护理、代配送药、急救处置、疾病康复咨询、安装呼叫器和陪同看病等方面的需求。

六是家庭在居家养老服务实践中支持不足，功能需要进一步强化。抽样调查表明， 30.8%的老年人获得子女平均每周大于3次的探望，38.5%的老年人获得平均每周1-3次探望，26%的老年人获得平均每月1-3次探望，3.8%的老年人子女仅每季度探望1-2次或每年1-3次。

要优化居家养老服务供给侧

推动杭州居家养老服务水平再上新台阶，发挥社区养老功能，关键是优化居家养老服务供给侧。

一是协同联动，整合政府各条线的养老服务资源。在市、区层面把养老服务资源统筹整合起来，推出打包式服务。在镇街层面协同发挥民政综合为老服务平台和社区卫生服务平台医养结合的功能，综合为老服务平台提供以养老为主的医养结合服务，社区卫生服务中心则重点将医疗服务送到老人身边。

二是规范运作，增强社会组织参与养老服务的可持续性。市、区、镇（街）三级政府加大购买养老服务力度，并列入同级财政预算。整合社区公建配套用房，免费或低价提供给养老社会组织；在区、县（市）范围扶持3-5个枢纽型养老社会组织，由他们来集中承接“重阳分”服务，发挥更大效用；增加公益创投在为老服务项目中的比重，形成项目的可持续性支持机制。

三是高效配建，提升居家养老服务设施的覆盖效应。统筹利用社区空间资源和物业资源，重新规划空间用途。鼓励社区空闲房屋建立为老服务设施。探索利用农民宅基地用房、集体建设留用土地发展农村社区为老服务配套设施；推进社区公共基础设施适老化改造；依据老年人分布数量与社区面积大小，科学布点枢纽型社区适老化服务综合体，提高使用效率。

四是精准服务，寻求居家养老服务的供需契合度。在社区和个体两个层面评估居家养老服务需求，建立社区居家养老服务需求库；为不同老年群体提供差异化服务，聚焦失能、失智、失独、失依（身边没有子女可以依靠）老人的刚性需求，提供不同照料方式之间的转介。加强社区作为居家养老和机构养老之间的融合衔接功能，实现“日常在居家和社区，病后术后回社区，失能失智住机构，护理到位后回社区”的循环模式。

五是提升激励，打造一支高质量为老服务专业人员队伍。探索与专业院校合作，开展定向委托培训机制。在市属高等院校定向设置健康服务与管理、养生学、康复学等相关专业，将为老服务专业毕业生纳入就业政策扶持范围；将养老护理纳入特定公共服务领域，作为居住证积分指标体系的加分指标。探索针对养老护理人员专项保障性住房；以“银龄互助”+“时间银行”活动为载体，发动社区低龄健康老人加入志愿服务队伍。

六是激活家庭，强化对家庭发挥养老功能的支撑。把敬老养老助老纳入社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，纳入文明城市、文明村镇等文明系列考评，营造敬老爱老的良好社会氛围；建立家庭照料者津贴制度。为家庭照顾者提供喘息照料服务、答疑咨询服务，提升家庭照顾者的专业护理技能。在独生子女护理假期基础上，探索弹性工作时间或灵活的家庭责任假期，鼓励子女参与居家老人照料。（作者系华东政法大学公共管理专业博士、杭州市社会科学院助理研究员）